健全現(xiàn)代預(yù)算制度
劉 昆
黨的二十大報(bào)告從戰(zhàn)略和全局的高度，明確了進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)舉措，提出健全現(xiàn)代預(yù)算制度，為做好新時代新征程財(cái)政預(yù)算工作指明了方向、提供了遵循。我們要全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)決落實(shí)好健全現(xiàn)代預(yù)算制度各項(xiàng)任務(wù)，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)實(shí)財(cái)力保障和強(qiáng)大物質(zhì)基礎(chǔ)。
立足譜寫全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家嶄新篇章，充分認(rèn)識健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重大意義
預(yù)算體現(xiàn)黨和國家的意志，服務(wù)保障黨和國家的重大方針、重大方略、重大決策、重大工作。經(jīng)過黨的十八大以來的改革，我國現(xiàn)代預(yù)算制度基本確立。黨的二十大要求健全現(xiàn)代預(yù)算制度，這是黨中央立足國情、著眼全局、面向未來的重大部署，現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)邁上新征程。
（一）健全現(xiàn)代預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)新時代新征程目標(biāo)任務(wù)的重要舉措。黨的二十大從新的時代條件出發(fā)，針對我國改革發(fā)展面臨的新形勢新任務(wù)，從戰(zhàn)略全局上對黨和國家事業(yè)作出規(guī)劃和部署，向全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，我國發(fā)展需要應(yīng)對的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)、需要解決的矛盾和問題更加錯綜復(fù)雜。作為黨執(zhí)政的重要資源，現(xiàn)代預(yù)算必須準(zhǔn)確把握新的戰(zhàn)略機(jī)遇、新的戰(zhàn)略任務(wù)、新的戰(zhàn)略階段、新的戰(zhàn)略要求、新的戰(zhàn)略環(huán)境，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，更加體現(xiàn)時代性、法治性、透明性、科學(xué)性、開放性、安全性，支持加快構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）健全現(xiàn)代預(yù)算制度是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要保障。黨的二十大提出，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。與產(chǎn)生于資本主義制度的西方式現(xiàn)代化相比，中國式現(xiàn)代化堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基于我國社會主義制度而形成，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色?，F(xiàn)代預(yù)算制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，必須與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)，立足社會主要矛盾，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，發(fā)揮預(yù)算在資源配置、財(cái)力保障等方面的重要作用，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、固底板、揚(yáng)優(yōu)勢，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步。
（三）健全現(xiàn)代預(yù)算制度是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支撐。黨的二十大提出，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。預(yù)算作為宏觀經(jīng)濟(jì)治理工具，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求和宏觀調(diào)控目標(biāo)，引導(dǎo)優(yōu)化市場資源配置，推動有效市場和有為政府結(jié)合?，F(xiàn)階段預(yù)算統(tǒng)籌力度、預(yù)算控制和約束、財(cái)政資源使用等方面還存在不足，深化和拓展預(yù)算制度改革成果，必須堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，盯住重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)力，進(jìn)一步提高宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力，為更好理順政府和市場關(guān)系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供支撐。
深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，準(zhǔn)確把握健全現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則
習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想體系嚴(yán)整、內(nèi)涵豐富、博大精深，是當(dāng)代中國馬克思主義、二十一世紀(jì)馬克思主義。健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須堅(jiān)持以黨的創(chuàng)新理論為指導(dǎo)，貫通運(yùn)用貫穿其中的馬克思主義立場觀點(diǎn)方法，重點(diǎn)把握以下基本原則。
（一）堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保預(yù)算制度改革正確方向。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運(yùn)所系。黨中央治國理政、當(dāng)家理財(cái)，財(cái)政部門做具體服務(wù)保障工作，必須不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到健全現(xiàn)代預(yù)算制度全過程，確保預(yù)算制度安排體現(xiàn)黨中央戰(zhàn)略意圖，更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。
（二）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推動現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我們謀劃推進(jìn)工作，一定要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。預(yù)算安排涉及蛋糕分配，關(guān)系民生福祉，必須把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為健全現(xiàn)代預(yù)算制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，取之于民、用之于民，健全民生領(lǐng)域投入保障機(jī)制，著力解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入分配差距，促進(jìn)全體人民共同富裕。
（三）堅(jiān)持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，建立可持續(xù)的財(cái)政保障機(jī)制。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要提倡艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，堅(jiān)決反對鋪張浪費(fèi)，在全社會營造浪費(fèi)可恥、節(jié)約光榮的濃厚氛圍。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要把艱苦奮斗、勤儉節(jié)約作為預(yù)算收支安排的基本原則，黨政機(jī)關(guān)堅(jiān)持過緊日子，勤儉辦一切事業(yè)。要盡力而為、量力而行，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)。
（四）堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，全面提升預(yù)算管理現(xiàn)代化水平。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，高質(zhì)量發(fā)展是十四五乃至更長時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主題，關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，運(yùn)用先進(jìn)的理念方法深化改革創(chuàng)新，著力構(gòu)建涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和基礎(chǔ)支撐等科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、財(cái)政政策效能提升。
（五）堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要深刻把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的復(fù)雜性艱巨性，牢固樹立底線思維，平衡好促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，既注重壯大財(cái)政實(shí)力，為宏觀調(diào)控提供充足資源保障，也把握好預(yù)算支出時度效，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力。
堅(jiān)決落實(shí)黨中央部署要求，深入推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度改革重點(diǎn)任務(wù)
按照黨中央統(tǒng)一部署，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙、補(bǔ)齊管理制度短板，推動預(yù)算編制完整科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范高效、預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)格有力、管理手段先進(jìn)完備，構(gòu)建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預(yù)算制度。
（一）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持以共享稅為主體的收入劃分制度。我國共享稅收入占比較高，是應(yīng)對地區(qū)間發(fā)展不平衡的客觀需要，具有中國特色社會主義的分配特點(diǎn)。在保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定前提下，完善相關(guān)稅收收入劃分。繼續(xù)將增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅作為中央和地方共享收入，減少經(jīng)濟(jì)波動對地方收入的影響，適度消解稅基分布不均衡及流動帶來地區(qū)間利益分享的不合理性，既做大蛋糕，又分好蛋糕。在保持基本稅制穩(wěn)定前提下，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重，強(qiáng)化稅制的累進(jìn)性。完善個人所得稅制度，適當(dāng)擴(kuò)大綜合所得征稅范圍，完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目。深化增值稅制度改革，暢通增值稅抵扣鏈條，優(yōu)化留抵退稅制度設(shè)計(jì)。健全地方稅體系，加快培育地方稅源。全面落實(shí)稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入管理。
（二）發(fā)揮中央和地方兩個積極性，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。按照與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付具有鮮明中國特色，以保障和改善民生為目標(biāo)，增強(qiáng)地方基本公共服務(wù)保障能力。合理安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)行差異化補(bǔ)助政策，推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平更加均衡。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以保障黨中央重大決策部署落實(shí)為目標(biāo)，資金定向精準(zhǔn)使用，強(qiáng)化對地方的引導(dǎo)激勵，并逐步退出市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付據(jù)實(shí)安排，不強(qiáng)調(diào)數(shù)量多寡。一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡區(qū)域間基本財(cái)力配置為目標(biāo)，結(jié)合財(cái)政狀況增加規(guī)模，并向中西部財(cái)力薄弱地區(qū)傾斜，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及擔(dān)負(fù)國家國防安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等職責(zé)的功能區(qū)域傾斜，促進(jìn)財(cái)力分布更加均衡。全面提升管理科學(xué)性。嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付設(shè)立程序，健全定期評估和退出機(jī)制。對支持同一戰(zhàn)略、同一領(lǐng)域、同一行業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)同實(shí)施。優(yōu)化分配方式，完善支出成本差異、財(cái)政困難程度評價方法等工具，探索建立區(qū)域均衡度評估機(jī)制及指標(biāo)體系，逐步加大常住人口權(quán)重。
（三）增強(qiáng)重大決策部署財(cái)力保障，健全財(cái)政資源統(tǒng)籌機(jī)制。當(dāng)前和今后一個時期，要保持宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定，財(cái)政相應(yīng)處于緊平衡狀態(tài)，必須加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，集中財(cái)力辦大事。強(qiáng)化四本預(yù)算統(tǒng)籌。全面落實(shí)取消一般公共預(yù)算中以收定支的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的政府性基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，合理確定國有資本收益上交比例，穩(wěn)步提高社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次。逐步統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，減少交叉重復(fù)安排。強(qiáng)化增量與存量資源統(tǒng)籌。完善結(jié)余資金收回使用機(jī)制，存量資金與下年預(yù)算安排緊密掛鉤。將依托行政權(quán)力、國有資源資產(chǎn)獲取的收入等全面納入預(yù)算管理，推動長期低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)調(diào)劑使用。強(qiáng)化財(cái)政撥款收入和非財(cái)政撥款收入統(tǒng)籌。各部門和單位依法依規(guī)將取得的事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等納入預(yù)算管理，在非財(cái)政撥款收入可以滿足支出需要時，原則上不得再申請財(cái)政撥款。在強(qiáng)化收入統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)保障國之大者。加大對教育、科技、就業(yè)和社會保障、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域的保障力度，確保重大決策部署落地見效。
（四）提升資金效益和政策效能，進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度。加強(qiáng)預(yù)算管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)資金規(guī)范安全高效使用，精準(zhǔn)有效落實(shí)積極的財(cái)政政策。深化預(yù)算績效管理。擴(kuò)大重點(diǎn)績效評價范圍，提高績效評價質(zhì)量。推進(jìn)部門和單位整體支出績效評價，探索開展政府收入績效管理。用好績效評價結(jié)果，形成評價、反饋、整改、提升良性循環(huán)。推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)化。完善基本支出標(biāo)準(zhǔn)，加快項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，健全基本公共服務(wù)保障制度和標(biāo)準(zhǔn)。健全預(yù)算執(zhí)行管理體系。嚴(yán)格預(yù)算控制、核算、決算，完整反映預(yù)算資金流向和預(yù)算項(xiàng)目全生命周期情況。優(yōu)化政府采購需求管理和交易制度，強(qiáng)化政府采購政策功能。完善國債收益率曲線，進(jìn)一步發(fā)揮政府債券金融工具作用。完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制。優(yōu)化直達(dá)資金范圍，保持規(guī)模合理適度。壓實(shí)地方主體責(zé)任，增強(qiáng)地方分配資金自主性。實(shí)施資金分類管理，完善全過程監(jiān)管機(jī)制。全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化。推動中央和地方財(cái)政系統(tǒng)信息貫通，動態(tài)反映各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況。加強(qiáng)財(cái)政與行業(yè)部門信息互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)一體化系統(tǒng)在各級財(cái)政部門和預(yù)算單位全面運(yùn)行。加強(qiáng)預(yù)決算公開。進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，細(xì)化內(nèi)容，改進(jìn)方式，提升公開的及時性、完整性、規(guī)范性和可獲得性。
（五）增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)能力，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范制度機(jī)制。兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)，把財(cái)政可持續(xù)擺在更加突出位置。防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持高壓監(jiān)管，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。加大違法違規(guī)舉債查處力度，完善問責(zé)閉環(huán)管理和集中公開機(jī)制。加強(qiáng)地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預(yù)期。保持縣區(qū)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。堅(jiān)持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，足額保障三保支出，堅(jiān)持三保支出優(yōu)先順序，堅(jiān)決兜住三保底線。強(qiáng)化基層財(cái)政運(yùn)行監(jiān)測預(yù)警，對風(fēng)險(xiǎn)隱患早發(fā)現(xiàn)早處置。建立健全財(cái)政承受能力評估機(jī)制。出臺涉及增加財(cái)政支出的重大政策和實(shí)施重大政府投資項(xiàng)目前，按規(guī)定進(jìn)行財(cái)政承受能力評估，防止過高承諾、過度保障。除統(tǒng)一要求以及共同事權(quán)下級政府應(yīng)負(fù)擔(dān)部分外，上級政府及其部門不得要求下級配套或變相配套。加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡。強(qiáng)化跨周期、逆周期調(diào)節(jié)，科學(xué)安排赤字、債務(wù)規(guī)模，將政府杠桿率控制在合理水平。對中長期支出事項(xiàng)、跨年度項(xiàng)目等納入中期財(cái)政規(guī)劃管理，與年度預(yù)算加強(qiáng)銜接。健全預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金機(jī)制，防止形成順周期調(diào)節(jié)。
（六）強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律約束，優(yōu)化財(cái)會監(jiān)督體系。履行財(cái)會監(jiān)督主責(zé)，發(fā)揮財(cái)會監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。健全監(jiān)督機(jī)制。推動出臺進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見，形成財(cái)政部門主責(zé)監(jiān)督、有關(guān)部門依責(zé)監(jiān)督、各單位內(nèi)部監(jiān)督、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)督的財(cái)會監(jiān)督體系，完善各監(jiān)督主體橫向協(xié)同、中央與地方縱向聯(lián)動的工作機(jī)制。突出監(jiān)督重點(diǎn)。強(qiáng)化重大財(cái)稅政策落實(shí)情況監(jiān)督，加強(qiáng)部門預(yù)算閉環(huán)監(jiān)管，對轉(zhuǎn)移支付實(shí)施全鏈條監(jiān)督，做好對地方政府債務(wù)、財(cái)政運(yùn)行、三保等方面的持續(xù)監(jiān)控。加強(qiáng)會計(jì)信息質(zhì)量和中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督，嚴(yán)肅查處財(cái)務(wù)舞弊、會計(jì)造假等案件。提高監(jiān)督效能。做好財(cái)會監(jiān)督與各類監(jiān)督貫通協(xié)同，實(shí)現(xiàn)信息共享、成果共用，推動實(shí)施聯(lián)合懲戒。加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，探索運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段。對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)格追責(zé)，讓財(cái)經(jīng)紀(jì)律成為不可觸碰的高壓線。